Cómo se hace una ley
Los tipos de normas, quién puede proponerlas y el viaje completo de una ley desde que se propone hasta que se publica en el BOE.
La pirámide de las normas
En España hay miles de normas, pero todas encajan en una jerarquía. La regla es sencilla: una norma no puede contradecir a otra que esté por encima.
- ConstituciónAprobada en referéndumLa norma suprema
- LeyesCortes GeneralesLey orgánica, ley ordinaria. Los parlamentos autonómicos hacen las suyas, en sus competencias
- Normas del Gobierno con fuerza de leyGobierno, con control de las CortesDecreto-ley y decreto legislativo
- ReglamentosGobierno y ministerios (o gobiernos autonómicos)Real decreto, orden ministerial
- Ordenanzas municipalesAyuntamientosTerrazas, ruido, aparcamiento, limpieza
Los tipos de normas con fuerza de ley
Para lo más delicado: desarrollar los derechos fundamentales, aprobar los estatutos de autonomía, el régimen electoral y otras materias que la Constitución señala. Necesita 176 votos en una votación final sobre el texto completo.
Para todo lo demás: impuestos, vivienda, trabajo, sanidad, educación… Basta con más síes que noes. Es el tipo de ley más común.
El Gobierno lo aprueba solo, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, y entra en vigor de inmediato. El Congreso tiene 30 días para convalidarlo o derogarlo. No puede afectar a las instituciones básicas, a los derechos del Título I, a las comunidades autónomas ni al sistema electoral.
Las Cortes encargan al Gobierno que redacte una ley sobre algo muy técnico, con unas bases fijadas, o que junte en un solo texto varias leyes dispersas (texto refundido). Así nacieron, por ejemplo, el Estatuto de los Trabajadores vigente o la ley general de la Seguridad Social.
El Gobierno aprueba las leyes.
El Gobierno las propone (la mayoría de las leyes empiezan como un proyecto del Consejo de Ministros), pero las aprueban las Cortes. Lo único que el Gobierno aprueba por su cuenta con fuerza de ley son los decretos-ley, y aun así el Congreso tiene que convalidarlos en un mes o decaen.
Quién puede proponer una ley
Es la vía más habitual y la que más éxito tiene. El Gobierno suele tener detrás a los grupos que lo apoyan.
Un grupo parlamentario o 15 diputados, o el Senado. Antes de tramitarse, el Congreso vota si la acepta (toma en consideración).
Los parlamentos autonómicos pueden enviar proposiciones al Congreso.
Con 500.000 firmas acreditadas. No vale para leyes orgánicas, impuestos, asuntos internacionales ni indultos. Muy pocas acaban convertidas en ley tal como se presentaron.
El viaje de una ley
Este es el recorrido de una ley ordinaria. Puede durar meses o años, y muchas se quedan por el camino, sobre todo si la legislatura termina antes. Cuando se disuelven las Cortes, como ha pasado ahora, casi todo lo que estaba en tramitación decae y habría que empezarlo de nuevo. Las iniciativas populares son la excepción: pueden retomarse en la siguiente legislatura.
- Se presenta el textoGobierno, grupos, comunidades o ciudadanos
Llega al Congreso. Si es una proposición, primero se vota si se admite a trámite.
- Enmiendas a la totalidadCongreso
Los grupos que rechazan el texto entero pueden pedir que se devuelva o proponer uno alternativo. Si gana una enmienda de devolución, la ley muere aquí.
- Enmiendas al articuladoPonencia y comisión
Un grupo reducido de diputados (ponencia) y luego la comisión del tema, por ejemplo la de Hacienda, revisan el texto artículo por artículo y votan los cambios. Aquí se negocia de verdad.
- Votación en el CongresoPleno
El Pleno vota el texto. Algunas leyes se aprueban directamente en comisión, sin pasar por el Pleno.
- Revisión en el SenadoSenado · 2 meses
El Senado tiene dos meses (20 días si es urgente) y tres opciones: aprobarla tal cual, introducir enmiendas por mayoría simple o vetarla por mayoría absoluta.
- Última palabra del CongresoCongreso
Si hay enmiendas, el Congreso acepta o rechaza cada una por mayoría simple. Si hay veto, puede levantarlo con mayoría absoluta de inmediato o con mayoría simple pasados dos meses.
- Firma del ReyRey · 15 días
Sanciona y promulga la ley. No puede negarse.
- Publicación en el BOEBoletín Oficial del Estado
Entra en vigor a los 20 días de su publicación, salvo que la propia ley diga otra cosa (muchas entran en vigor al día siguiente).
Cómo leer una ley
Todas las leyes están en boe.es, gratis. Busca el texto consolidado: es la versión actualizada con todos los cambios posteriores incorporados. El original publicado el primer día puede estar ya muy modificado.
Una ley suele tener esta estructura:
- Preámbulo o exposición de motivos, que explica por qué se aprueba. Es lo más fácil de leer.
- Artículos, que son lo que obliga de verdad.
- Disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales. Aquí se esconden a veces cambios importantes en otras leyes, que no tienen nada que ver con el título.